Una valutazione dell’impatto redistributivo della riforma dei pagamenti diretti in Italia nel 2026

Abstract

La tesi si inquadrata in un duplice contesto: sia politico che scientifico. Dal lato politico, il lavoro analizza gli effetti della recente modifica dei pagamenti diretti nell’ambito della riforma della PAC 2023-2027. La distribuzione del sostegno della PAC è stata oggetto, nel tempo, di una crescente at-tenzione nel dibattito pubblico e nella letteratura scientifica. Alla vigilia della recente riforma, le principali criticità erano richiamate dalla Commissione europea (2017) nel documento predisposto nelle fasi di avvio della PAC post 2020; tra queste sono indicate: il cosiddetto ratio 20-80, che sta ad indicare una distribuzione media del sostegno che vede il 20% delle aziende percepire l’80% delle risorse finanziarie; il permanere di un gap del reddito in agricoltura rispetto a quello generato media-mente nel resto dell’economia; le enormi differenze nel livello di reddito agricolo tra settori produt-tivi, regioni e dimensioni (fisiche o economiche) delle aziende; la volatilità del reddito; i costi cre-scenti affrontati dagli agricoltori per adeguarsi alla legislazione. La Commissione individua, inoltre, anche un "fattore storico" che ha influito sulla distribuzione del sostegno, rilevando come, in molti casi, l’orientamento degli Stati membri nella precedente riforma 2014-2020 è stato prevalentemente conservativo della distribuzione della spesa nel tentativo di limitare l'impatto dei cambiamenti sul reddito degli agricoltori e di mantenere una distribuzione del sostegno tra settori agricoli o tra territori per quanto possibile invariata. Questo nonostante uno degli obiettivi principali della riforma dei pa-gamenti diretti fosse quello di eliminare, almeno parzialmente, le disparità nel livello di pagamenti diretti ricevuti dalle aziende agricole (Commissione europea, 2011, 2013). Dal lato dell’attività scientifica, la tesi si fonda su un filone di attività di ricerca volta ad analizzare la distribuzione e la concentrazione del sostegno pubblico e gli effetti di questo sul reddito agricolo; si tratta di ricerche che trova riscontro in numerosi lavori condotti, sia in Italia che in Europa e nel mondo (Keeney, 2000; Baldwin, 2005; Schmid et al., 2006; Zawojska, 2007; Allanson, 2008; Po-druzsik et al. 2008; Pupo D’Andrea, 2009; Mishra et al., 2009; El Benni e Finger, 2013; Moreddu, 2011; Sinabell et al., 2013; Severini e Tantari, 2013, 2015; Rocchi et al., 2015; Severini et al., 2016; Pe’er et al., 2017; Galluzzo, 2018; Tantari et al., 2019; Ciliberti e Frascarelli, 2018, 2020; Espinosa et al., 2019; Andrejovská e Glova, 2022; Sadłowski et al., 2022). La tesi è stata sviluppata parallelamente al processo di programmazione del Piano Strategico della PAC 2023-2027, approvato dalla Commissione europea lo scorso 2 dicembre 2022. Alcuni dei risul-tati sono stati utilizzati nelle scelte programmatorie effettuate dall’Italia. Pertanto, in una versione preliminare, lo studio ha consentito di desumere indicazioni di policy utili alla definizione del PSP e consente, grazie agli approfondimenti apportati nella presente versione della tesi, di desumere consi-derazioni utili anche per le fasi di attuazione e valutazione del Piano. L’obiettivo della tesi è di analizzare e valutare l’effetto redistributivo della riforma dei pagamenti diretti, confrontando lo status quo (2020) con lo scenario a regime (2026) e, a parità di tutte le altre condizioni (ceteris paribus), di dimostrare quali implicazioni avrà tale modifica sulla distribuzione e concentrazione dei pagamenti diretti e sui redditi delle aziende agricole. In particolare, la tesi si foca-lizza su due delle componenti principali dei pagamenti diretti: il sostegno di base (BISS) e il paga-mento ridistributivo (CRISS), che in Italia spiegano circa 10 miliardi di euro nel periodo 2023-2027 destinati all’obiettivo comunitario “sostenere un reddito agricolo sufficiente e la resilienza del settore agricolo in tutta l’Unione”. Il presente lavoro mira a contribuire al dibattito scientifico sviluppatosi intorno al tema della distri-buzione dei pagamenti diretti, della concentrazione del sostegno e dell’impatto sul reddito agricolo sotto diversi punti di vista, grazie al fatto che: - fornisce tempestivamente una analisi ex ante degli effetti della riforma dei pagamenti diretti in Italia, a seguito dell’approvazione del PSP da parte della Commissione europea lo scorso 2 dicembre 2022 (CE, 2022); - utilizza un dataset originale, composto da micro-dati a livello di singola azienda agricola, che mette insieme dati campionari (derivanti dalla Banca Dati RICA) e dati amministrativi (provenienti dal sistema di identificazione e di registrazione dei diritti all'aiuto dei pagamenti diretti in Italia); questi ultimi sono stati opportunamente elaborati sviluppando un prototipo di simulatore (EU-wide Simulation tool – ST)1 che consente di quantificare, in modo puntuale, il valore del sostegno per ciascun agricoltore a seconda degli scenari simulati; - il ST, sviluppato in questo progetto, è stato impiegato dal Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste (MASAF) nella predisposizione del PSP dell’Italia, accompagnando il processo di sviluppo del Piano attraverso la predisposizione di scenari alternativi e l’analisi dei loro effetti. Il ST, pertanto, ha supportato il decisore politico nella definizione di scelte nazionali evidence-based, ha fornito elementi per istruire il confronto con il partenariato nazionale e ha consentito di dimostrare la coerenza delle decisioni con i fabbisogni nazionali in tema di distribuzione ed equità dei pagamenti diretti nell’ambito del processo negoziale con la Commissione europea. Pertanto, le simulazioni estese al 2026 (che rappresenta l’anno in cui la riforma della PAC 2023-2027 sarà a regime), relative alle due componenti dei pagamenti diretti presi in considerazione (sostegno di base al reddito per la sostenibilità – BISS – e sostegno ridistributivo complementare al reddito per la sostenibilità – CRISS), sono perfettamente aderenti alle scelte dell’Italia nel PSP. Infine, inquadrandosi nel contesto descritto, la tesi mira a contribuire al dibattito scientifico, focaliz-zando l’attenzione sugli effetti delle componenti principalmente dedicate all’OS1, tenendo conto che pochi studi forniscono una visione di dettaglio sulle differenti componenti dei pagamenti diretti e sviluppando simulazioni che replicano le modalità di implementazione (richiamate da Piet e Desjeux, 2021) come adottate in Italia per il 2023-2027. La tesi mira, pertanto, a rispondere a tre domande di ricerca tra loro collegate: 1. In che modo si redistribuiscono benefici (o perdite) determinati dalla riforma dei pagamenti diretti tra le diverse tipologie aziendali e differenti contesti territoriali? 2. Quali sono i fattori principali che influenzano l’ottenimento da parte delle aziende agricole di un beneficio (o di una perdita) dalla riforma dei pagamenti diretti? 3. Come questa redistribuzione influisce sui livelli concentrazione dei pagamenti diretti e dei redditi agricoli tra le tipologie aziendali e i contesti territoriali? Per rispondere alle tre domande di ricerca la tesi prevede tre tipologie di analisi: 1. Una analisi descrittiva degli effetti medi della riforma per gruppi di aziende, stratificate in base a caratteristiche aziendali e localizzazione territoriale; 2. L’applicazione di un modello di regressione lineare, al fine di condurre una robustness check delle evidenze emerse nella prima parte dell’analisi; 3. Una analisi degli effetti ridistributivi della riforma, attraverso la stima di diversi indici di diseguaglianza della distribuzione e di concentrazione, confrontando lo status quo (2020) con la riforma a regime (2026). In particolare, l’analisi si basa su: indice di Gini, Herfindahl-Hirschman index (HHI) e Inequality Index 20-80. Tale stima sarà sottoposta a test per verificare la significatività statistica degli indici di concentrazione quantificati mediante bootstrap. I risultati mettono in evidenza uno spostamento di risorse pubbliche tra aziende, settori produttivi e territori. In particolare, si apprezza una sensibile variazione del sostegno pubblico a beneficio delle aziende medio-piccole (5-15ha) a danno delle aziende più grandi (>40ha), con un incremento dei pagamenti diretti a vantaggio delle aziende specializzate in ortofloricole e colture permanenti. A li-vello territoriale si assiste a un trasferimento di risorse da aree di pianura e aree ad agricoltura inten-siva e specializzata verso contesti territoriali più marginali e fragili, quali zone di montagna e aree rurali con problemi di sviluppo. In termini di concentrazione si assiste ad un netto miglioramento della distribuzione del sostegno disaccoppiato al reddito tra aziende, con la concentrazione che si riduce sensibilmente per effetto della riforma. A fronte di tali evidenze empiriche, tuttavia, si nota come la variazione del valore dei pagamenti diretti abbia una influenza marginale sulle variabili economiche considerate (PLV, FNVA, RO), mettendo in evidenza l’orientamento al mercato dell’agricoltura italiana.

The thesis is framed in a double context: both political and scientific. On the political side, the thesis analyzes the effects of the recent modification of direct payments in the context of the reform of the CAP 2023-2027. Over time, the distribution of CAP support has been the subject of increasing atten-tion in the public debate and in the scientific literature. On the eve of the recent reform, the main critical issues were recalled by the European Commission (2017) in the document prepared in the start-up phases of the post -2020 CAP; these include: the so-called 20-80 ratio , which indicates an average distribution of support in which 20% of companies receive 80% of the financial resources; the persistence of an income gap in agriculture compared to that generated on average in the rest of the economy; the huge differences in the level of agricultural income between productive sectors, regions and size (physical or economic) of farms; income volatility; the growing costs faced by farm-ers to comply with the legislation. The Commission also identifies a "historical factor" which influ-enced the distribution of support, noting how, in many cases, the orientation of the Member States in the previous 2014-2020 reform was predominantly conservative in the distribution of expenditure in an attempt to limit the impact of the changes on farmers' income and to keep a distribution of support between agricultural sectors or between territories as unchanged as possible. This despite one of the main objectives of the direct payments reform was to eliminate, at least partially, the disparities in the level of direct payments received by farms (European Commission, 2011, 2013). From the side of scientific activity, the thesis is based on a line of research activity aimed at analyzing the distribution and concentration of public support and its effects on agricultural income; these re-searches are confirmed by numerous studies carried out both in Italy and in Europe and in the world (Keeney, 2000; Baldwin, 2005; Schmid et al., 2006; Zawojska , 2007; Allanson , 2008; Podruzsik et al. 2008 ; Pupo D'Andrea, 2009; Mishra et al., 2009; El Benni and Finger, 2013; Moreddu , 2011; Sinabell et al. , 2013; Severini and Tantari , 2013, 2015; Rocchi et al., 2015; Severini et al., 2016; Pe'er et al ., 2017; Galluzzo, 2018; Tantari et al., 2019; Ciliberti and Frascarelli, 2018, 2020; Espinosa et al., 2019; Andrejovská and Glova , 2022; Sadłowski et al., 2022). The thesis was developed in parallel with the programming process of the CAP Strategic Plan 2023-2027 in Italy, approved by the European Commission on 2 December 2022. Some of the results were used in the planning choices made by Italy. Therefore, in a preliminary version, the study contributes to define policy advises useful for the definition of the Italian CAP Plan and allows, thanks to the insights provided in this version of the thesis, to deduce useful suggestions also for the implementa-tion and evaluation phases of the CAP Plan. The aim of the thesis is to analyze and evaluate the redistributive effect of the direct payments reform, comparing the status quo (2020) with the fully implemented scenario (2026) and, all other conditions being equal ( ceteris paribus ), to demonstrate what implications this change will have on the distri-bution and concentration of direct payments and on farm incomes. In particular, the thesis focuses on two of the main components of direct payments: the basic support (BISS) and the redistributive pay-ment (CRISS), which in Italy explain about 10 billion euros in the period 2023-2027 earmarked to the EU objective “to support sufficient agricultural income and the resilience of the agricultural sector across the Union”. This work aims to contribute to the scientific debate developed around the theme of the distribution of direct payments, the concentration of support and the impact on agricultural income from different points of view, thanks to the fact that: - promptly provides an ex ante analysis of the effects of the reform of direct payments in Italy, following the approval of the CAP Plan by the European Commission on 2 December 2022 (EC, 2022); - uses an original dataset, made up of micro-data at the level of individual farms, which brings together sample data (deriving from the FADN database) and administrative data (coming from the system for identifying and registering payment entitlements for direct payments in Italy); the latter were suitably elaborated by developing a prototype of simulator (EU-wide Simulation tool - ST1) which allows the quantification of the value of support for each farmer according to the simulated scenarios; - the ST, developed in this project, was used by the Ministry of Agriculture, Food Sovereignty and Forests (MASAF) in the preparation of the CAP Plan in Italy, accompanying the development process of the Plan through the preparation of alternative scenarios and the analysis of their effects. The ST therefore supported the decision-maker in defining evidence-based national choices, provided elements to instruct the comparison with the stakeholders and made it possible to demonstrate the coherence of the decisions with the national needs in terms of distribution and equity of direct payments within the negotiation process with the European Commission. Therefore, the simulations extended to 2026 (which represents the year in which the 2023-2027 CAP reform will be fully implemented), relating to the two components of the direct payments taken into consideration (basic income support for sustainability - BISS - and complementary redistributive income support for sustainability - CRISS), are perfectly consistent with Italy's choices in the CAP Plan. Finally, within the described context, the thesis aims to contribute to the scientific debate, focusing the attention on the effects of the components mainly dedicated to SO1, taking into account that few studies provide a detailed view on the different components of direct payments and developing sim-ulations that replicate the implementation methods (referred to by Piet and Desjeux , 2021) as adopted in Italy for 2023-2027. The thesis therefore aims to answer three research questions: 1. How the benefits (or losses) determined by the reform of direct payments are redistributed among the different farm types and different territorial contexts? 2. What are the main factors influencing whether farms gain (or lose) from the direct payments reform? 3. How does this redistribution affect the concentration levels of direct payments and agricultural incomes between farm types and territorial contexts? To answer the three research questions, the thesis provides three types of analysis: 1. A descriptive analysis of the average effects of the reform by groups of farms, stratified on the basis of farm characteristics and territorial localization; 2. The application of a linear regression model, in order to conduct a robustness check of the evidence that emerged in the first part of the thesis; 3. An analysis of the redistributive effects of the reform, through the estimation of various indices of inequality of distribution and concentration, comparing the status quo (2020) with the reform when fully implemented (2026). In particular, the analysis is based on: Gini index, Herfindahl -Hirschman index (HHI) and Inequality Index 20-80. This estimate will be tested to verify the statistical significance of the concentration indices quantified by bootstrap . The results highlight a shift of public resources between companies, productive sectors and territories. In particular, we appreciate a significant variation in public support for the benefit of medium-small farms (5-15ha) to the detriment of larger farms (>40ha), with an increase in direct payments to the benefit of farms specialized in horticulture and permanent crops. At the territorial level, there is a transfer of resources from lowland areas and areas with intensive and specialized agriculture towards more marginal and fragile territorial contexts, such as mountain areas and rural areas with develop-ment problems. In terms of concentration, there has been a marked improvement in the distribution of decoupled income support among farms, with concentration significantly reducing as a result of the reform. Against this empirical evidence, however, it can be seen that the variation in the value of direct pay-ments has a marginal influence on the economic variables considered (GSP, FNVA, RO), highlight-ing the market orientation of Italian agriculture.