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Title: La valorizzazione del capitale demaniale: il caso Villa Tolomei a Firenze
Other Titles: The valorisation of public capital: Villa Tolomei in Florence
Authors: Bertucci, Irene
Keywords: Concessione demianale;Investimenti pubblici;Turismo;Sviluppo territoriale;Valorizzazione del patrimonio demaniale;State authorization;Tourism public investments;Public capital valorisation;Local development;SECSP02
Issue Date: 24-Jun-2016
Publisher: Università degli studi della Tuscia - Viterbo
Series/Report no.: Tesi di dottorato di ricerca. 27. ciclo
Abstract: 
La tesi ha rivolto la sua attenzione a uno strumento innovativo nella gestione degli investimenti
pubblici sotto il profilo economico amministrativo, la concessione di valorizzazione demaniale
cinquantennale che ha lo scopo di valorizzare il capitale demaniale dello Stato senza intaccare le
risorse finanziarie dello stesso, vincolate dai criteri europei e prevalentemente destinate a
coprire le spese correnti. La tesi descrive la prima concessione di valorizzazione demaniale
cinquantennale rilasciata dallo Stato: Villa Tolomei a Firenze. Villa Tolomei è un complesso
immobiliare plurisecolare immerso nelle colline di Firenze, che a seguito della riqualificazione e
della valorizzazione è stato trasformato in un hotel e resort a cinque stelle, a soli 5 minuti dal
centro storico e a 2,7 km dal Ponte Vecchio, dotato di tutti i comfort. Villa Tolomei è una
dimora risalente al XIV secolo appartenuta alla famiglia Tolomei. Il complesso immobiliare è
costituito, sin dalla sua origine, da diversi edifici per circa 3.500 mq di superficie, collocati
all’interno di 17 ettari di un parco che presenta ancora le tracce della vecchia organizzazione a
poderi.
La tesi descrive i criteri contabili per la redazione del Bilancio dello Stato italiano e passa in
rassegna i vincoli imposti dal Trattato di Maastricht, dal Fiscal Compact e dal Two Pack, da cui
emerge le difficoltà dell’Italia nel fare fronte ai propri impegni europei, nel valorizzare il
proprio patrimonio artistico e culturale e nel procedere con gli investimenti necessari per lo
sviluppo del Paese senza il quale la politica di austerità del bilancio non ha efficacia. Il Bilancio
dello Stato italiano infatti sta destinando le proprie risorse prevalentemente, se non totalmente,
per finanziare le spese di funzionamento e per il ripianamento del debito, trascurando le spese in
conto capitale e in particolare la valorizzazione del proprio patrimonio immobiliare. Diventa
quindi fondamentale una stretta cooperazione con il settore privato, tramite i cosiddetti
partenariati pubblico-privati (PPP), in cui sono realizzati progetti comuni con vantaggi reciproci
e che perseguono obiettivi anche sociali. Tra questi, un ruolo particolare è quello della
concessione di valorizzazione demaniale cinquantennale che permette allo stato di valorizzare il
patrimonio e di creare occupazione e crescita, senza esborsi finanziari diretti.
Una prima forma di Concessione Demaniale era già presente nella Roma Imperiale dove il
complesso dei territori di proprietà della comunità, denominato "Ager Publicus", veniva
assegnato ai cittadini meritevoli. Quasi un secolo più tardi con l'unificazione del Regno d'Italia e
la stesura del Codice Civile del 1865, si ha la definitiva evoluzione del concetto di beni pubblici
(sia mobili che immobili) distinti in demaniali (inalienabili e imprescrittibili) e patrimoniali
(utili allo svolgimento delle attività interne ed estere proprie di uno Stato).
In letteratura economica, l’analisi della possibile esistenza di vincoli finanziari per la decisione
di produzione e d’investimento (Sau, 1999), è stata considerata fin dagli anni Cinquanta (Meyer
– Kuh,1957; Gurley – Shaw, 1955). Tutti i contributi mostravano però il fianco a due possibili
critiche: erano carenti nelle motivazioni teoriche di tali vincoli e si prestavano ad ambiguità
interpretative nei riscontri empirici. Ciò contribuì al successo del teorema di Modigliani Miller
(1958). Difatti, per oltre trent’anni i modelli teorici ed empirici delle decisioni d’investimento
di una impresa privata si sono basati essenzialmente sul teorema di Modigliani-Miller.
I due economisti si chiesero quale fosse il costo del capitale per un’impresa le cui fonti di
finanziamento sono utilizzate per acquistare delle attività il cui rendimento è incerto.
Formularono a tale riguardo tre proposizioni, nelle quali si afferma che, in base a determinate
assunzioni, il valore di mercato di un’impresa è indipendente dalla sua struttura finanziaria, che
il rendimento delle azioni è una relazione lineare crescente del rapporto d’indebitamento e che il
tipo di strumento finanziario usato è irrilevante ai fini della valutazione della convenienza o
meno dell’investimento.
Si è applicato un identico ragionamento allo Stato, considerato come attore economico che
investe alla stregua di un’impresa, per verificare se la sua struttura finanziaria sia effettivamente
irrilevante rispetto alla politica d’investimento. Partendo dalla considerazione che, attualmente,
il gettito fiscale è prevalentemente destinato a coprire le spese correnti e marginalmente le spese
in conto capitale, ci si è chiesti quali soluzioni potesse trovare lo Stato per investire, nel rispetto
dei vincoli europei. Si è escluso l’aumento del gettito fiscale poiché il livello della pressione
tributaria è già elevato e l’aumento dell’indebitamento visti i vincoli europei. Inoltre, Il taglio
della spesa pubblica, peraltro auspicabile, produce effetti solo nel lungo termine.
Una metodologia alternativa, che renda irrilevante la struttura finanziaria rispetto alla politica di
investimento, è la concessione di valorizzazione demaniale cinquantennale. Prendendo in esame
le modalità di copertura del fabbisogno e inserendo, come variabile, la concessione demaniale
cinquantennale, si ottiene un vincolo di bilancio in cui è dimostrabile l’assunto del teorema di
Modigliani-Miller. Questo strumento non solo non sottrae risorse finanziarie per il
mantenimento e/o la valorizzazione delle proprietà immobiliari dello Stato, ma genera un
rendimento atteso attraverso la riscossione del canone di concessione.
I vantaggi per lo Stato della concessione demaniale si rinvengono nella possibilità di attuare una
politica di adeguamento infrastrutturale del Paese, limitando fortemente l’utilizzo di risorse
finanziarie pubbliche. Utilizza competenze private in tutte le fasi di costruzione, gestione ed
erogazione del servizio con un maggiore coinvolgimento dei soggetti finanziatori e con un
trasferimento ottimale dei rischi al settore privato. Inoltre, lo Stato trae reddito con il canone di
concessione cinquantennale demaniale che, nel caso di Villa Tolomei, ammonta a €150.000
all’anno per una durata di 50 anni, per un totale di €16.869.546,0011. Non da ultimo occorre
ricordare che lo Stato incassa le imposte sul reddito generate dall’attività turistico-recettiva di
Villa Tolomei.
Per l’imprenditore privato, i vantaggi della concessione demaniale consistono in primis nei
ridotti i costi d’investimento (non si acquista l’immobile); l’imprenditore nel caso di studio ha
sostenuto solo i costi di riqualificazione del bene, che sono stati di circa €6,0 milioni, finanziati
da istituti bancari e finanziari senza garanzia ipotecaria. L’attività turistico-recettiva è stata
inaugurata il 24 maggio 2013 e i primi significativi risultati economici sono stati valutati in
occasione della chiusura del primo anno di esercizio al 31/12/2014, il Bilancio 2014 che riporta
Ricavi per €2.105.711,20, Costi €1.981.648,99 ed un Cash flow di €124.062,21. Questo livello
di redditività garantisce la sostenibilità economica dell’attività, la remunerazione del capitale, ed
è in linea con il business plan presentato nel bando di concessione demaniale cinquantennale
attesta che l’imprenditore è stato in grado di pagare il canone di concessione e anche di generare
un EBITDA positivo, fin dal primo anno di attività.
Per la Regione Toscana, il vantaggio consiste nella valorizzazione dell’area che prima versava
in stato di degrado e dal punto di vista economico nell’incasso dell’ammontare dell’IRAP e
dell’addizionale regionale.
Per il Comune di Firenze, oltre all’evidente incremento occupazionale2, lo strumento della
concessione cinquantennale genera anche un introito per le casse del Comune consistente nella
riscossione dei tributi e delle tasse locali (tassa di soggiorno, addizionale comunale, etc.).
Infine, si genera un indotto locale in termini di un aumento dell’affluenza turistica (numero
presenze camere) ed un incremento del volume degli scambi commerciali con le imprese locali
(fornitori di beni e servizi) quantificabile in €1.285.024,89.
Dalla analisi emerge come lo strumento giuridico amministrativo della concessione demaniale
cinquantennale sia funzionale allo sviluppo locale, alla valorizzazione del patrimonio e alla sua
tutela, nonostante i vincoli finanziari imposti sul bilancio pubblico in sede europea.
1 Ottenuti calcolando una rata annuale di €75.000 indicizzata al 2% annuo per 5 anni e una rata annuale di
€150.000,00, indicizzata al 2% annuo per una ulteriore durata di 45 anni.
2 Attualmente Villa Tolomei conta alle sue dipendenze circa 50 lavoratori suddivisi fra rapporti di lavoro
diretti ed indiretti.

The thesis focused on an innovative administrative tool for the public investments’
management: the state-owned fifty-years enhancement grant, intended to enhance the public
capital without employing the financial resources, bound by the European budget criteria and
mainly devoted to finance current expenditure. The thesis describes the first state-owned fiftyyears
enhancement grant issued in Italy: Villa Tolomei in Florence. Villa Tolomei is a XIV
century villa on the hills of Florence, which has been transformed into a Luxury hotel and fivestar
resort that offers all amenities, is 5 minutes away from the city center and 2.7 km from
Ponte Vecchio. Villa Tolomei is a Villa belonged to the prestigious Tolomei family. The Villa
has, since its origin, several buildings for about 3,500 square meters, located within 17 acres of
park that still has traces of the old farm structure.
The thesis describes the accounting policies for the preparation of the Italian State Budget and
reviews the constraints imposed by the Maastricht Treaty, the Fiscal Compact and the Two
Pack, the difficulties to match these commitments, to enhance their artistic and cultural heritage
and to proceed with the investments without which the austerity policy of the budget is
ineffective. The Italian State Budget is devoting its resources mainly, if not entirely, to fund
operating expenses and the debt repayment, neglecting capital expenditures and, in particular,
the real estate. It is therefore essential a close cooperation with the private sector, through the
so-called public-private partnerships (PPP), in which joint projects are realized with mutual
benefits and pursuing social objectives at the same time. Among them, the state-owned fiftyyears
enhancement grant plays a special role because it allows the state to promote the heritage
and to create jobs and growth, without direct financial outlays.
An early form of State grant was available in Imperial Rome where all territories belonging to
the community, called "Ager Publicus", were awarded to most valuable citizens. With the
unification of the Kingdom of Italy and the drafting of the Civil Code of 1865, it was defined
the concept of public goods (both movable and real estate) divided into state-owned (inalienable
and imprescriptible) and capital (useful in carrying out the State activities at home and abroad).
In economic literature, the analysis of any financial constraint on production and investment
(Sau, 1999) has been considered since 1950 (Meyer - Kuh, 1957; Gurley - Shaw, 1955). There
are two possible criticisms of these contributions: the theoretical motivations of these
constraints were deficient and lent themselves to ambiguity in the empirical evidence. These
facts contributed to the success of the Modigliani Miller theorem (1958). In fact, for more than
thirty years the theoretical and empirical models of investment’s decisions of a private
enterprise has been based largely on the Modigliani-Miller theorem.
The two economists faced the question of which is the cost of capital for the company whose
funding sources are used to purchase assets, whose return is highly uncertain. They formulated
three propositions, which stated that, based on certain assumptions, the market value of a firm is
independent of its capital structure, the performance of the shares is a linear increasing function
of financial leverage and the type of financial instrument used is irrelevant to the assessment of
the advantages and disadvantages of the investment.
The Modigliani Miller theorem has been applied to the State, as an economic actor who invests
as a firm, to see if its financial structure is actually irrelevant to the investment policy. Starting
from the premise that, at present, the tax revenue is mainly intended to cover the costs and only
marginally the capital expenditures, it has been looked for solutions the State could found to
invest, within the European constraints.
Increasing tax revenues could do the financing of new investments, but this solution is not
feasible because of the high tax burden; at the same time a debt is not possible because of the
European constraints. Moreover, the cut in public spending, however desirable, produces effects
only in the long term.
An alternative tool, which makes irrelevant the financial structure compared to the investment
policy, is the state-owned fifty-years enhancement grant.
By considering how to cover the needs and by inputting, as a variable, the granting of stateowned
fifty-enhancement, it has been obtained a budget constraint in which the Modigliani-
Miller theorem can hold. This tool not only removes financial resources for the maintenance and
/ or development of real property of the State, but generates an expected return through the
collection of the concession fee.
Thanks to the state-owned fifty-years enhancement grant it is possible to implement the
country's infrastructure, severely limiting the use of public financial resources. It uses private
expertise in all phases of construction, management and service delivery with a greater
involvement of stakeholders and lenders with an optimum risk transfer to the private sector. In
addition, the State raises revenues from the state-owned fifty-years enhancement grant that in
the case of Villa Tolomei, amounts to € 150,000 per year for a period of 50 years, for a total of
€ 16,869,546.001. Moreover, the State collects the new income taxes generated by the tourist
reception of Villa Tolomei.
For the private entrepreneur, the benefits of state-owned fifty-years enhancement grant consist
primarily in low investment costs (do not buy the property). In the case study, the entrepreneur
claimed only the costs of the renewal of the property, which were € 6million, funded by banks
and financial institutions without mortgage collateral. The hotel inaugurated on May 24th, 2013
and the first significant economic results were evaluated on 31/12/2014. The 2014 budget shows
revenues of € 2,105,711.20, costs of € 1,981,648.99 and a cash flow of € 124,062.21. This level
of profitability ensures the economic sustainability of the business, a fair return on capital, and
is in line with the business plan presented in the notice of the state-owned fifty-years
enhancement grant. It confirms that the entrepreneur has been able to pay the concession fee and
also to generate a positive EBITDA after the first year of operation.
For the Region of Tuscany, the benefit is the enhancement of the area, which was in a state of
deterioration and the collection of IRAP and additional regional tax.
For the City of Florence, the state-owned fifty-years enhancement grant generates an increase in
employment2, and revenue for the coffers of the City consisting of local taxes (tourist tax,
municipal surcharge, etc.).
Finally, it generates an increase in the tourist figures and an increase in the volume of trade with
local companies (suppliers of goods and services), estimated worth € 1,285,024.89.
The analysis shows that the state-owned fifty-years enhancement grant is a juridical tool
functional to local development, to enhance the cultural heritage and for its protection, despite
the financial constraints on public finances imposed by the European Union.
1 Obtained by calculating an annual concession fee of € 75,000.00 indexed at 2% per annum for five years
and an annual concession fee of € 150,000.00, indexed at 2% per annum for a further term of 45 years.
2 Currently Villa Tolomei has about 50 employees divided between direct and indirect labor relations.
Description: 
Dottorato di ricerca in Economia e territorio
URI: http://hdl.handle.net/2067/2943
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