La disciplina comunitaria degli appalti pubblici e le secondary policies

Abstract

La Comunità europea ha cominciato ad interessarsi degli appalti nel 1971, con la prima direttiva sui lavori pubblici, proprio a causa del notevole impatto che questi avevano sul mercato unico. Inizialmente, l’attenzione del legislatore comunitario era volta, in particolare, ad introdurre in questo settore alcuni principi generali, quali quelli di libera concorrenza, non discriminazione, parità di trattamento e trasparenza. La ragion d’essere della politica degli appalti era, infatti, quella di creare a livello europeo le condizioni di concorrenza necessarie affinché i contratti pubblici fossero attribuiti in modo non discriminatorio e il denaro pubblico fosse utilizzato razionalmente attraverso la scelta della migliore offerta presentata. A tale scopo, tutte le direttive comunitarie, che si sono succedute dal 1971 in poi, si sono preoccupate esclusivamente di dettare precise regole per quanto riguarda: la definizione dell’oggetto dell’appalto, la selezione dei candidati e, in particolare, l’aggiudicazione del contratto sulla base di criteri esclusivamente economici, obiettivi e facilmente misurabili. Per molti anni, dunque, la normativa comunitaria non ha previsto alcun riferimento alla possibilità di integrare considerazioni di natura non economica nel settore degli appalti pubblici, limitandosi alla trattazione degli aspetti tradizionalmente più attinenti agli obiettivi del mercato interno. Negli ultimi anni, tuttavia, con l’affermarsi a livello internazionale del concetto di “sviluppo sostenibile”, le istituzioni comunitarie hanno gradualmente iniziato a prendere in considerazione le istanze etiche ed ambientali, integrandole con le altre politiche comuni. È da questo fenomeno di integrazione che si è sviluppata, anche a livello europeo, la pratica del Sustainable Public Procurement (SPP), ovvero la possibilità di introdurre criteri sostenibili, quali appunto le valutazioni etico-sociali ed ambientali, in una delle 4 politiche comunitarie più importanti tra quelle relative al mercato interno, ovvero quella in materia di appalti pubblici. In questa sede interessa, appunto, esaminare le origini e gli sviluppi degli “Acquisti pubblici sostenibili” nel contesto dell’Unione europea. In particolare, lo studio si propone di rispondere ai seguenti interrogativi: quali conseguenze ha comportato l’introduzione di considerazioni di secondary policies nelle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici disciplinate dal diritto comunitario?; Fino a che punto e in che modo le istituzioni dell’Unione sono riuscite a conciliare la tutela dell’ambiente e la politica sociale con i principi generali di libera concorrenza, trasparenza, imparzialità e non discriminazione, da sempre posti alla base della politica comune degli appalti pubblici? A tale fine, in primo luogo, si analizzerà, attraverso lo studio delle comunicazioni della Commissione, della giurisprudenza della Corte di giustizia e degli interventi normativi del legislatore comunitario, il dibattito istituzionale che si è sviluppato nell’Unione europea in merito alla possibilità di integrare considerazioni di natura ecologica e sociale nella disciplina degli appalti pubblici. In terzo luogo, dopo aver effettuato una panoramica generale delle esperienze di Sustainable Public Procurement attuate a livello internazionale, nazionale e locale, si esamineranno le origini, i contenuti ed i benefici degli “Acquisti pubblici sostenibili”, così come recentemente sottolineati anche dalla Commissione europea. Infine, un’ultima riflessione sarà dedicata al modo con il quale la Comunità europea ed i suoi Stati membri, in quanto parti del Government Procurement Agreement (GPA), potranno continuare ad integrare considerazioni ambientali e sociali nella disciplina degli appalti pubblici senza porsi in contrasto con le finalità strettamente commerciali ed economiche perseguite dalla World Trade Organization (WTO).

The interest of the European community towards pubic procurements started in 1971 with the directive on public works, due to their serious impact on the unique market. At first, the attention of the community legislator was focused, in particular, on the implementation in such sector of a number of general principles such as free competition, non- discrimination, transparency and fair and equitable treatment. The reason of the procurement policy was the creation at the European level of a number of competitive conditions in order to award public contracts without discrimination and to use public assets rationally through the choice of the best bid. For such a purpose, all the European directives issued since 1971 have only provided particular rules on the definition of the subject matter of procurements, the selection procedures of bidders and , in particular, the award of the contract on the basis of economic, objective and easy-to-measure criteria. For many years, then, European legislation has not provided any reference to the possibility of introducing elements of non-economic nature in the sector of public procurements, limiting the analysis to the aspects traditionally connected to the objectives of the internal market. Anyhow, during the last years, as the concept of “ sustainable development” was becoming popular, the community institutions have gradually started to consider the ethical and environmental issues, combining them with the other common policies. From such combination has derived, also at the European level, the policy named Sustainable Public Procurement (SPP), that is the possibility to implement sustainable criteria such as ethical, social and environmental evaluations in one of the main community policies among those of the internal market: this is the public procurements policy. We hereby analyze the origins and development of the “Sustainable Public Procurement” within the European Union. 6 The study aims to responding to the following questions: what are the consequences of the implementation of some issues belonging to secondary policies in the public procurements regulated by European law? To which extent and how the EU institutions have succeeded in the combination of environment protection and social policy to the general principles of free competition, transparency, non discrimination that have always been at the grounds of the common policy of public procurements? Through the communications of the Commission, the cases of the Court of Justice and the European provisions, we will firstly examine the institutional debate held at the community level regarding the possibility to implement environmental and social issues in the public procurements legislation. Secondly, after having summarized the Sustainable Public Procurement experience carried out at the international, domestic and local level, we will analyze the origins, the contents and the benefits of the “Sustainable Public procurements” as recently outlined by the European Commission. At the end, we will describe how the European Community and its Member States, as parties in the Government Procurement Agreement (GPA), will be constantly implementing social and environmental issues in the legislation of public procurements avoiding any conflict with the economic and trading goals pursued by the World Trade Organization (WTO).